Il diritto di migrare

in Fragile Europa di

Questione di classe
Per comprendere il funzionamento delle politiche europee sull’asilo e più in generale sulla gestione del fenomeno migratorio, occorre partire dalle due distinzioni fondamentali su cui si basa l’intera interpretazione politica, sociale e antropologica di questo tema, nella legislazione e nella prassi delle istituzioni europee e degli Stati membri.

La prima è l’annosa distinzione tra migranti regolari e irregolari. Se nel comune sentire, la seconda categoria rimanda immediatamente all’immagine del naufrago che approda sulle coste siciliane senza i documenti, la prima è avvolta da un’aura di indeterminatezza decisamente maggiore. In effetti, non è esatto affermare, come fanno le voci critiche soprattutto da sinistra, che non esista alcuna via legale di ingresso nel continente europeo. Ne esistono diverse, che però si rivolgono a un numero limitato di categorie di potenziali beneficiari e che non rappresentano in alcun modo un’alternativa alla traversata in barcone per chi si trova nelle condizioni che caratterizzano la media delle persone migranti in transito attraverso le vie di accesso più pericolose dal continente africano o dalla Turchia. Nello specifico, è possibile accedere legalmente sul suolo dell’UE, solo se si ottiene un permesso di studio o di lavoro, purché si tratti di lavoro di ricerca, altamente qualificato, dipendente o autonomo o in alternativa, stagionale. Condizione ulteriore ed essenziale per ottenere uno qualsiasi di questi permessi è poi la dichiarazione di un reddito lordo che consenta all’aspirante immigrato di sostenere sé stesso, con valori-soglia che variano da Paese a Paese e che per alcune categorie di lavoratori corrispondo a un reddito superiore di una volta e mezza rispetto al reddito medio del Paese di arrivo. Anche per i ricongiungimenti familiari, procedure e requisiti non sono meno stringenti: l’immigrato che voglia essere raggiunto dai suoi cari, deve essere in possesso di un permesso di residenza per lavoro dipendente o autonomo, oppure deve aver già ottenuto il riconoscimento della protezione internazionale, sussidiaria o umanitaria. È del tutto evidente che questo complesso apparato normativo renda strutturalmente impossibile rientrare nell’ambito dell’immigrazione legale, regolare, per chiunque si trovi in condizioni di svantaggio sociale o economico. In una parola, l’immigrazione va resa possibile e incoraggiata, ma non per i poveri o gli analfabeti. Di fronte a questo approccio, è imperativo chiedersi come l’arrivo in Europa possa rappresentare un’occasione di riscatto per chi proviene da Paesi in cui conflitti passati o presenti, carestie, disastri naturali, crisi economiche o incertezze politiche, rendono l’istruzione e l’esperienza lavorativa un privilegio.

La seconda distinzione, quella tra cosiddetti profughi e migranti economici, è controversa quanto la precedente, eppure è unanimemente identificata come criterio per stabilire chi è titolato a ricevere protezione, tanto nel discorso politico quando nella prassi amministrativa. Le caratteristiche che occorre possedere per ricevere la protezione internazionale sono espresse dalla Convenzione di Ginevra del 1946, che identifica come rifugiato qualsiasi cittadino di un paese terzo o apolide che si trovi fuori del proprio Paese e non intenda ritornarvi per un fondato timore di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, opinioni politiche o di appartenenza a un determinato gruppo sociale. Il diritto dell’UE ha definito un’ulteriore forma di protezione per chi non rientra in una di queste categorie ma non può comunque far ritorno nel proprio Paese a causa del timore di subire danni gravi (condanna a morte o esecuzione, torture o trattamenti inumani o degradanti, oppure una grave minaccia alla vita o alla persona a seguito di violenza indiscriminata), ossia la protezione sussidiaria. Un terzo livello di protezione, l’umanitaria, è riconosciuta per quei soggetti che si trovano in condizioni di particolare fragilità individuale, indipendentemente dalla ragione che li ha spinti a emigrare, come ad esempio i minori o gli ammalati. Quanto ai cosiddetti migranti economici, si tratta di quelle persone che lasciano i propri Paesi per tentare di migliorare le proprie condizioni di vita. Per questa categoria di migranti, esclusi dall’accesso alle vie legali per raggiungere il suolo europeo a causa delle limitazioni economiche precedentemente citate, la richiesta di protezione è ritenuta illegittima. Di conseguenza, una volta identificati sul suolo europeo, devono essere ricondotti nel Paese di origine o in un Paese che hanno attraversato e che sia considerato sicuro.
In sostanza, chi non è in fuga da guerre, discriminazioni e violenza generalizzata o non dispone di una laurea e di un reddito elevato, non è considerata o considerato titolare del diritto di migrare da questo ordinamento. Questo quadro è confermato dai dati sul tasso di istruzione dei migranti di prima generazione di origini extra-europee, rilevati dall’Istituto europeo di statistica (EUROSTAT). Secondo le rilevazioni più recenti, oltre il 70% dei migranti che entrano nell’Unione Europea, a prescindere dalla ragione della migrazione, possiede titoli di studio di livello primario o secondario (per altro in linea con i livelli della popolazione locale), quindi non ha raggiunto il livello di istruzione necessario per rientrare in almeno 2 delle categorie di lavoratori che possono tentare l’ingresso in UE per vie legali. Se si considera che, sempre secondo EUROSTAT, i permessi per lavoro sono la principale tipologia di permessi concessi per l’immigrazione legale, si ha la misura di quanto elevata sia la percentuale di migranti che non hanno alternativa alla migrazione “irregolare”. Finché non si adeguerà la disciplina delle modalità di immigrazione alle reali caratteristiche ed esigenze di chi migra, qualsiasi intervento di contrasto all’immigrazione e al traffico di essere umani non potrà che assumere la forma della repressione tout court del fenomeno e l’immigrazione legale non potrà che restare un privilegio.
Questo è tanto più vero se si considera che, a ben guardare, ad essere esclusa dall’orizzonte della legalità è proprio la ragione storica della migrazione, che ne fa una costante nella storia del genere umano sin dalla scoperta dell’Europa da parte dell’homo erectus africano: la ricerca di migliori condizioni di vita, sicurezza, istruzione e lavoro.
Per comprendere meglio gli effetti prodotti da questa interpretazione del diritto di migrare, può essere utile un esempio. Se ai 56 mila giovani italiani con titolo di studio medio-basso (ossia emigranti economici) che hanno lasciato il Paese dal 2015 per andare in Regno Unito, Germania o Svizzera fosse stato riservato lo stesso trattamento legale che viene riservato agli immigranti economici dalla normativa europea, sarebbero già in coda per essere ricondotti in Italia con un considerevole carico di speranze deluse e di investimenti perduti.

Sistema comune di asilo: vent’anni di tentativi falliti
Dopo aver familiarizzato con le parole chiave in materia di politiche comuni nella gestione del fenomeno migratorio, è possibile entrare più nel merito della normativa che regola la materia e degli impatti che su di essa ha avuto la cosiddetta crisi migratoria del 2015-16.
Le istituzioni europee e gli Stati membri tentano di implementare un sistema comune di gestione dell’asilo e dell’accoglienza dei migranti dagli anni Novanta. L’obiettivo è sempre stato duplice: da un lato evitare che il fenomeno innescasse tensioni politiche negli Stati di confine, chiamati ad affrontarlo da soli. Dall’altro, portare a termine il progetto di creazione di un’area di libera circolazione di merci, beni, servizi e persone priva di frontiere interne e delimitata all’esterno da frontiere comuni, la cui gestione ricadesse sotto la responsabilità dell’intera Unione, anche per quanto concerne la gestione degli arrivi di migranti. Il sogno di un’Europa senza frontiere ebbe inizio nel 1985, con la nascita dello spazio Schengen, il quale oggi include 32 Stati, sia membri dell’UE che associati (Islanda, Norvegia e Svizzera) e al momento del suo atto di nascita fu inteso come irreversibile. Tuttavia, già a partire dal 2011 con l’avvento delle cosiddette Primavere Arabe e il conseguente aumento di persone in fuga verso alcuni Stati membri, quella promessa fondativa ha cominciato ad essere disattesa. Nell’ottobre del 2013, la Commissione è arrivata a varare due Regolamenti con cui si è introdotta la possibilità di ripristinare i controlli alle frontiere interne dei paesi dell’area Schengen, in particolare a seguito di attentati o minacce terroristiche. Sebbene si riconoscesse come condizione essenziale che “l’estensione e la durata del ripristino temporaneo siano limitate tempo”, da allora i termini di sospensione non fanno che essere prorogati. Attualmente, i controlli alle frontiere interne sono ripristinati da 7 Paesi [1] , i quali hanno addotto come giustificato motivo, la condizione di rischio per la sicurezza nazionale dovuta ai significativi movimenti secondari di cui sono oggetto . L’ovvia conseguenza di queste politiche nazionali è che le frontiere interne degli Stati di primo approdo si trasformano in colli di bottiglia, zone grigie in cui le condizioni di chi aspetta nella speranza di passare la frontiera raggiungono livelli inumani e degradanti e pongono in serio rischio la vita delle persone . È evidente che la precisa volontà politica di delegare ai paesi frontalieri il compito di controllare le frontiere esterne, ossia sostanzialmente reprimere gli arrivi dei migranti punto e basta, rappresenti l’ostacolo fondamentale alla costruzione di un sistema comune di asilo. Non solo, infatti, i governi nazionali ostili alla sua realizzazione invocano una maggiore rigidità nel controllo delle frontiere esterne da parte degli Stati di confine. Di fatto delegano a questi ultimi anche l’esame delle richieste di asilo dei migranti che giungono sul loro territorio, anche quando questi si sono nel frattempo spostati, secondo un’interpretazione non letterale del Trattato che regola la materia, ossia il cosiddetto Dublino III [2]. Il più recente tentativo di condivisione delle responsabilità tra Stati membri in tema di asilo e accoglienza, ossia il meccanismo di ricollocazione di emergenza istituito nel 2015 per ricollocare persone dalla Grecia e dall’Italia in altri paesi UE, ha riportato risultati scadenti con appena 24.000 effettivamente ricollocate nel biennio successivo, per una media di 1000 migranti accolti da ognuno dei paesi aderenti.

L’ultimo tentativo di riforma complessiva del Trattato di Dubino III e quindi dell’intero sistema di asilo promosso dal Parlamento Europeo nella legislatura in corso, si è proposto di intervenire proprio in direzione dell’attuazione del principio di solidarietà tra Stati membri nell’identificazione del membro competente all’esame della richiesta di asilo del migrante giunto sul suolo europeo. Nella proposta di riforma ratificata dal Parlamento, si prevedeva:
• L’eliminazione del criterio del Paese di primo ingresso per identificare lo Stato membro competente per l’esame della sua domanda di protezione. Questo approccio veniva sostituito da una nuova concezione in base alla quale il richiedente fa ingresso nell’Unione, considerata nel suo complesso. La competenza all’esame della domanda di protezione veniva quindi definita sulla base di quote che avrebbero dovuto riguardare tutti i Paesi dell’Unione definite sulla base di criteri oggettivi, dando finalmente attuazione al principio di solidarietà e di equa ripartizione delle responsabilità espresso dall’art. 80 del TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione), rimasto finora di fatto disatteso;
• Veniva ampliata la nozione di famiglia estesa ai fratelli e sorelle del richiedente, ai figli maggiorenni a carico, consentendo così la riunificazione di famiglie disperse dalla guerra e che sulla base delle norme precedentemente in vigore, potevano trovarsi forzatamente divisi all’interno dell’Unione;
• Assumeva importanza giuridica nella individuazione del Paese UE competente ad esaminare la domanda, l’esistenza di “fattori di collegamento” tra il richiedente e il Paese nel quale lo stesso chiedeva di recarsi, quali precedenti soggiorni, corsi di studio e formazione effettuati in precedenza e sponsorizzazione del richiedente da parte di un ente accreditato.
• Veniva definito un meccanismo automatico di ripartizione dei richiedenti asilo secondo un sistema fisso, che prevedeva il ricollocamento dei migranti fino al raggiungimento di quote definite per ciascun Paese sulla base di fattori come il PIL e la popolazione. Venivano inoltre aggravate le sanzioni per gli Stati renitenti che avrebbero visto ridotti i propri accessi ai Fondi UE.

Il progetto di relazione preparato da Cecilia Wikström (ALDE), con l’europarlamentare italiana Elly Schlein come relatrice ombra è stato approvato dalla Commissione per le Libertà Civili del Parlamento europeo con 43 voti a favore e 16 contrari, senza alcuna astensione. Tuttavia, per essere approvato, il progetto di riforma doveva ricevere la ratifica del Consiglio dell’Unione Europea, organo che consente ai governi degli Stati membri di esprimere la propria voce e, in trattativa con la Commissione e il Parlamento, assume le decisioni sulla politica comune. Il processo decisionale all’interno de Consiglio, prevede la possibilità di bloccare una decisione da parte di gruppi di almeno 4 Paesi e, come era prevedibile, proprio a causa di questa possibilità, il processo di riforma si è arrestato, soprattutto a causa del rifiuto dei Paesi tradizionalmente ostili all’accoglienza e alla gestione condivisa dei migranti, ossia il cosiddetto Gruppo di Visegrad [3] . Nel tentativo di accelerare la ratifica della riforma, l’allora presidenza di turno del governo bulgaro propose un testo di compromesso che, se ratificato avrebbe completamente snaturato la proposta del Parlamento, prevedendo una considerevole riduzione delle sanzioni per gli Stati che si fossero rifiutati di ricevere le quote, ripristinando il principio di volontarietà nell’attuazione della ripartizione e introducendo concetti come la “responsabilità permanente”, secondo cui lo Stato di primo ingresso avrebbe dovuto garantire la presa in carica del migrante per i successivi dieci anni.

Naturalmente, un testo così modificato risultava fortemente penalizzante proprio per i Paesi di primo ingresso, nei confronti dei quali il Parlamento avrebbe voluto imporre maggiore solidarietà. Così, anche quella proposta è stata oggetto di critiche decise provenienti da più parti, determinando uno stallo ad oggi insuperabile all’interno del Consiglio.

Un lungo inverno

Questo ennesimo tentativo fallimentare di integrazione delle politiche degli Stati membri in materia di asilo è probabilmente destinato a restare l’ultimo con un approccio simile. Uno sforzo normativo indirizzato a una più equa distribuzione delle responsabilità e a una maggiore solidarietà sembra assai improbabile al cospetto di un discorso politico in cui teorie e prassi di repressione nei confronti degli arrivi, catalizzano gli sforzi e le risorse dei governi, in maniera ormai trasversale e indipendente dal relativo posizionamento politico. Un esempio di ciò è rappresentato dalla continuità nell’approccio degli ultimi due governi italiani in materia di riduzione degli sbarchi e di criminalizzazione della solidarietà. Altrettanto preoccupante è poi lo spostamento su posizioni sempre più intransigenti da parte delle forze moderate al governo in vari Paesi europei[4] , per competere elettoralmente con i propri concorrenti (o alleati) a destra, i quali accrescono i propri consensi su parole d’ordine xenofobe quando non apertamente razziste. In assenza di ricette predefinite per superare questa congiuntura sfavorevole, non si può che constatare ancora una volta che, se non altro, abbiamo perso un’ottima occasione.


[1] Francia, Austria al confine con Ungheria e Slovenia, Danimarca, Germania al confine con l’Austria, Svezia e Norvegia.

[2] https://www.meltingpot.org/Asilo-Ecco-il-nuovo-Regolamento-Dublino-III.html#.W9wVEGhKjIV

[3] Alleanza tra Repubblica Ceca, Slovacchia, Ungheria e Polonia.

[4] PD in Italia, CSU in Germania, Partito Popolare in Austria solo per citare alcuni esempi.

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